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De los vientos de cambio a lo concreto: ¿Cómo medir el impacto del Gobierno Abierto?

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Al acercarnos a la primera década de vigencia de implementación de iniciativas de Gobierno Abierto (GA) en el marco del Open Government Partnership (OGP), y con 79 países y 20 gobiernos subnacionales que han virado hacia este modelo de gestión pública, cabe preguntarnos sobre qué tipos de impacto ha producido en la sociedad y en la vida concreta de las personas.

La mayoría de la literatura sobre GA se ha concentrado en el análisis de potencialidades, pero sin aproximarse a su validación y evaluación. Si bien, en una primera fase, este tipo de abordaje ha resultado útil, pues permitió posicionar al GA como un modelo innovador, a largo plazo se requiere poder demostrar su capacidad para renovar la gobernanza y generar impactos. Esto, claro, tomando en cuenta lo que el GA puede y no cambiar.  De otro modo, el GA se convertirá en un modelo de transición sin posibilidad de reproducirse más allá de lo discursivo.

En base a lo anterior, en este breve artículo profundizaremos sobre la cuestión de medición de sus impactos y proveeremos algunos lineamientos metodológicos.‍

Operacionalizando el GA‍

El GA ha sido mayormente analizado desde sus vetas conceptuales, evitando así ser discutido desde sus ejes más pragmáticos. Es así que raramente se encuentra literatura que aborde su operacionalización en variables, categorías e indicadores de medición. A su vez, la mayor cantidad de estudios disponibles se enfocan en sólo uno de sus pilares: la transparencia y rendición de cuentas, pero pocos lo hacen en los temas de participación y co-creación.

Estas flaquezas metodológicas imposibilitan la problematización del GA, pues invisibilizan aspectos críticos con respecto a sus posibles limitaciones, y más bien sobredimensionan sus expectativas. Esto es, creer que el GA puede de hecho resolverlo todo. Al final, el GA se convierte en un discurso vistoso para hablar de innovación pero sin posibilidad de demostrar cambios reales.

Una forma para aproximarse a la operacionalización del GA es desde su propia implementación. El GA se lleva acabo a través de Planes de acción que se elaboran y desarrollan cada 2 años, lo cual le permite aterrizar en forma de proyectos y acciones concretas. Los Planes de acción se componen a su vez de distintos “Compromisos” temáticos que contienen actividades o acciones específicas para cumplir con el mencionado compromiso. Los planes estipulan responsables, objetivos, organizaciones co-responsables para su seguimiento, fechas de inicio y terminación.

Desde esa perspectiva, el GA sigue los formatos y procesos cíclicos típicos de cualquier política pública, esto es las fases de definición de problemas, análisis de alternativas, planificación estratégica, diseño operativo y evaluación. Esto implica que el GA pueda ser operacionalizado y analizado a partir de sus diferentes componentes.

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 Proceso de implementación de los Planes de Acción

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Fuentes: OGP, 2018

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El problema es que los Planes de acción no estipulan directamente indicadores de impacto más allá de aquellos de implementación. Estos, si bien son útiles para comprender la capacidad de los gobiernos para ejecutar sus propias políticas, no necesariamente capturan la información con respecto a los bienes públicos finales, aquellos que llegan a la población.

Los Planes de acción son evaluados por el Mecanismo de Reporte Independiente (MRI), una herramienta creada por OGP, para medir progreso. El MRI produce reportes individuales para cada Plan de acción a partir de las siguientes dimensiones de análisis:

• Proceso. ¿Qué tan abiertos son los diálogos para desarrollar los Planes de acción?

Estos son los grados y la calidad de los debates en torno al desarrollo del Plan de acción.

• Compromisos. ¿Qué tan claros, relevantes y ambiciosos son los planes de acción?

Para esto, se toman en cuenta cuatro variables para analizar los Planes de acción: medibles, relevantes con respecto al GA, transformativos, y tienen un avance significativo hacia su finalización

• Impactos. ¿Qué tan visibles es la relación entre la implementación de los planes de acción y cambios en la gobernanza?

Si bien, en su última dimensión, el MRI debería poder brindar información sobre cómo las iniciativas implementadas podrían llegar a “mover la aguja” con respecto al beneficio generado para las personas, este tiene serias limitaciones. Es más, dentro de su propio abordaje metodológico, se aclara que el MRI no es un instrumento diseñado para medir impactos en tanto su rol primario es de herramienta de implementación. Sus indicadores toman en cuenta aspectos inherentes a la propia visión de quienes ejecutan los Planes de acción, no así de los beneficiarios. Es decir, el MRI levanta información a partir de la propia capacidad de los Gobiernos para convertirse en “Gobiernos abiertos”, pero no contempla a los resultados e impactos finales del GA.                                              

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Dimensiones de análisis del MRI

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Fuente: OGP, 2015

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Entonces, ¿Cómo medir impactos?‍

Una de las complejidades con respecto al GA es que opera sobre dimensiones político-sociales altamente volátiles y dependientes de factores ajenos a su propia implementación. Así por ejemplo, la percepción de mayor o menor gobernanza, entendida como inclusión en la toma de decisiones, no depende solamente de la existencia de mecanismos de participación, sino de una serie de factores, varios de cuales pueden estar ligados a temas políticos. Lo mismo puede suceder en temas de transparencia, seguridad ciudadana y confianza, entre otros.

Al mismo tiempo, la información para medir cambios de percepción en la población son, en varios casos, inexistentes. Los indicadores no están ajustados a cuestiones específicas referidas al GA, sino desde aspectos muy generales como: apoyo a la gestión de gobierno, victimización con respecto a la corrupción y confianza en el sistema político, por nombrar sólo algunos. Ninguno de estos depende única ni exclusivamente de la capacidad transformativa del GA.

Finalmente, parece ser que el término de “GA” no ha sido adoptado por públicos masivos, sino que ha quedado como un calificativo técnico. Es decir, el GA lo entienden sólo quienes lo implementan, algunas organizaciones, y las personas con experticia en esta materia. Por ende, su impacto no puede medirse desde un conjunto íntegro sino desde sus temáticas más concretas: se puede medir la lucha contra la corrupción pero no necesariamente la “apertura del gobierno”.

A partir de lo anterior, entonces se requiere profundizar el debate metodológico de modo que se pueda empezar a generar información crítica que pueda ayudar a medir los impactos reales y las transformaciones sociales detrás del GA. En función de ello, se propone tomar en cuenta lo siguiente:

• Dar mayor preponderancia a los estudios que aborden los impactos desde lo cualitativo. Esto implica hacer estudios de caso, profundizar en testimonios que reflejen en qué modo ciertos aspectos críticos del GA están realmente generando cambios en la vida de las personas y las organizaciones. Al respecto, recientemente OGP lanzó CitizENGAGE. A través de esta herramienta, OGP busca dar a conocer las historias de la ciudadanía que se está aliando a sus gobiernos para dar más fuerza a sus voces, promover oportunidades y generar cambios.
• Generar indicadores propios a partir de una línea base y de un mapeo de actores en los cuales se ejercerá potenciales efectos y resultados. Los actuales Planes de acción parecen carecer de estos y sólo se afianzan en los indicadores de progreso propios del MRI. Esto equivale a justificar que sólo la “ejecución presupuestaria” es suficiente para medir los resultados de un gobierno.
• Mirar también adentro. Si bien se busca que el GA impacte en la vida de la población, no se debe dejar de lado que su orientación es la de transformar la gestión pública. Entonces, los primeros impactos deben ser buscados en la propia esencia de la cultura política de la burocracia.
• Encontrar las personas beneficiarias. Como se mencionó, gran parte de los beneficios no necesariamente llegan al gran conjunto de la población, sino a sectores y organizaciones específicas. Por lo mismo, es vital entender primero cómo estos han cambiado sus relaciones con los Gobiernos a partir de las iniciativas de GA antes de llegar a entender sus impactos a nivel de la sociedad en su conjunto.

En conclusión, la metodología disponible y usada por OGP para el análisis de impactos, el MRI, si bien posibilita un análisis de los Planes de acción desde su implementación, no es suficiente pues no logra captar cómo las iniciativas de GA están realmente generando cambios en los usuarios finales. En ese entendido, este artículo buscó ampliar el debate metodológico al plantear  abordaje cualitativo, la generación de indicadores nuevos y replanteamientos con respecto a beneficiarios.

Sólo evidenciando resultados concretos de los impactos del GA podremos determinar las posibles falencias, de otro modo, no podremos profundizar y consolidar sus alcances y caeremos en su sobredimensionamiento discursivo.

Cristian León

Lidera el nuevo proyecto de Asuntos del Sur, #InnovaPolíticaLatAm. Licenciado en Ciencias Políticas de la Universidad Catolica Boliviana “San Pablo”. MSc en Estudios Críticos del Desarrollo del CIDES-UMSA. Investigador social en temáticas relacionadas a internet, política, tecnologia y sociedad.

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