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¿Qué está en juego en la próxima Cumbre del Habitat?

Hoy lunes se dará inició a cuatro intensos días de trabajo en Quito, Ecuador, en los que organismos gubernamentales y no gubernamentales, nacionales e internacionales, se darán cita en la Conferencia de Naciones Unidas sobre Vivienda y Desarrollo Urbano Sostenible, denominada Hábitat III.

A un año de haberse aprobado la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, que apunta (nada más ni nada menos que) a lograr la dignidad humana, Habitat III se establece, a su vez, como una instancia complementaria que permita profundizar ulteriormente algunos puntos establecidos en aquella –principalmente su Objetivo 11, que reza “Lograr que las ciudades y los asentamientos humanos sean inclusivos, seguros, resilientes y sostenibles” .

Como todo evento de envergadura global, esta conferencia se propone objetivos por demás loables aunque no por ello poco ambiciosos. En este caso, se parte de la consigna de poner en evidencia la necesidad de un cambio radical en el paradigma de la planificación y desarrollo de las ciudades, estableciendo una Nueva Agenda Urbana de alcance mundial.

Como se puede observar en el gráfico, según datos de la CEPAL, el porcentaje de la población urbana ha estado creciendo constantemente en América del Sur durante toda la segunda parte del siglo XX.

Durante este mismo período, al ritmo de la tasa de crecimiento medio anual urbana (que promedió un 3,15% entre estos diez países) se verificaba un marcado descenso de la tasa de crecimiento rural en países como Argentina y Uruguay, y más moderada en otros como Brasil, Chile y Venezuela. Estos datos explican la tendencia positiva en la tasa de urbanización –que mide el porcentaje de población que vive en el medio urbano, en un determinado territorio, respecto del total- de los países sudamericanos entre 1950 y 2000. En este sentido, las preocupaciones globales sobre el ritmo y el modo en que la urbanización está creciendo en el mundo importa y afecta también a los países de nuestra región.

En las líneas que siguen trataremos de identificar algunos de los principales emergentes que están en juego en esta cumbre para nuestra región, poniendo en evidencia algunos de los puntos más relevantes del texto que se discutirá, así como también algunos de sus aspectos más críticos o que generan mayor escepticismo.

Antecedentes de Hábitat III

La primera Cumbre de Hábitat, convocada por la Asamblea General de las Naciones Unidas, tuvo lugar en Vancouver (Canadá) en 1976, en mayor medida ante las incipientes preocupaciones por el aumento de la urbanización en los países desarrollados. Este encuentro internacional dejó, entre sus emergentes más relevantes, la identificación de la vivienda y la urbanización como problemas globales y la creación del Centro de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (Hábitat). 

Veinte años más tarde, en Estambul (Turquía), se repitió la cita convocada por Naciones Unidas, en la cual viene adoptado  el Programa de Hábitat mundial, que apuntaba a garantizar el acceso a una vivienda digna para las personas y que incluía la noción de desarrollo sostenible para los asentamientos humanos. Es desde aquí que comienza a tomar fuerza la idea de las ciudades como motores del crecimiento, motivo por el cual se debía priorizar la urbanización y descentralizar el poder de los Estados nacionales a favor de los gobiernos locales.

En 2001, a un año del lanzamiento de los Objetivos de Desarrollo del Mileno, la Asamblea General de Naciones Unidas convocó a una sesión especial en Nueva York, que se denominó “Estambul+5”, con el objetivo de analizar el desarrollo del mencionado Programa.  En esta ocasión, los gobiernos presentes decidieron renovar los compromisos contraídos un lustro atrás, adoptando una Declaración sobre las ciudades y otros asentamientos humanos en el nuevo milenio.  

¿Qué es lo que se va a discutir en Quito?

La base sobre la cual los gobiernos acordarán una posición consensuada, al finalizar la Cumbre, es el denominado “Borrador 0”. En este, ya desde su Preámbulo, se pone en evidencia la interrelación que muestra  con otras iniciativas globales, como la mencionada Agenda 2030, el Acuerdo de París sobre el Cambio Climático, el Marco de Sendai para la Reducción del Riesgo de Desastres  2015-2030 y el Programa de Acción de Estambul sobre los países menos desarrollados, por citar sólo algunos.

En este sentido es que se habla del establecimiento de una “Nueva Agenda Urbana”, que debiera ser una guía para establecer, en modo coordinado e integrado, las iniciativas vinculadas al desarrollo sostenible,  tanto a nivel internacional, como regional, nacional y local.  Mediante esta agenda se establece, según el documento en cuestión,  un compromiso global con la sostenibilidad de la urbanización, a través de la invocación a un cambio radical de paradigma en el modo en el que el desarrollo urbano viene planificado, desarrollado y gestionado.

De ese modo, se pasa a la conceptualización de las ciudades en modo tal que estas sirvan como un medio para cumplir un triple objetivo, que refuerza las metas estipuladas en los ya mencionados instrumentos internacionales en los que se enmarca Hábitat III: erradicar la pobreza, promover el crecimiento inclusivo y lograr el desarrollo sostenible.

También se hace expresa mención a la relevancia de materializar el denominado Derecho a la Ciudad, concepto acuñado por el sociólogo francés Henri Lefebvre (1968) que fue reconceptualizado por movimientos sociales y ONGs a partir de la “Cumbre de la Tierra” en Río de Janeiro (1992)  y que se plasmó en la redacción de la Carta Mundial por el Derecho a la Ciudad en 2004. En el texto que se discutirá en Quito se hace expresa mención al derecho que todas las personas puedan acceder a vivir en ciudades que sean, simultáneamente, justas, inclusivas y sostenibles.

La visión que guía este Borrador 0 hace referencia a ciudades y asentamientos humanos que garanticen –o se esfuercen en garantizar-, aspectos de gran relevancia, como por ejemplo: a) la centralidad de las personas, b) la inclusividad –otorgando mismos derechos y oportunidades-, c) la contemplación de la función social de las ciudades, así como también la del suelo –asegurando el acceso equitativo a los derechos; d) la promoción del derecho a una vivienda digna; e) la importancia de priorizar la calidad y accesibilidad al espacio público y la diversidad cultural; f) la generación de un sentimiento de pertenencia y participación activa de la ciudadanía; h) el empoderamiento de las mujeres; i) la preparación para los desafíos del desarrollo económico; j) la transformación de las economías urbanas y la creación actividades de mayor valor agregado y mayor productividad; k) la promoción de la movilidad urbana sostenible; y l) la realización de sus funciones territoriales más allá de sus límites administrativos.  

Seguidamente, en esta Nueva Agenda Urbana se incorporan tres principios que guiarán los compromisos hacia las transformaciones estipuladas. En primer lugar, se hace referencia a que nadie debe quedar excluido ni rezagado, a la vez que debe velarse por garantizar la equidad urbana y la erradicación de la pobreza –garantizando los medios necesarios para tales fines. En segundo lugar, se establece la centralidad de alcanzar una prosperidad urbana que sea, a la vez, inclusiva, sostenible y con oportunidades para todos. Por último, se establece el compromiso de fomentar ciudades ecológicas y resilientes -capacidad para adaptarse y superar la adversidad-, estableciendo patrones de consumo y de producción que sean sostenibles. 

En lo referente a la implementación de los compromisos que se asumirían, el Borrador 0 realiza un llamamiento a transformar las políticas urbanas, los marcos jurídicos, las estrategias y las acciones –en sus distintos niveles de gobierno- en modo de modificar la forma en que se panifican, construyen, gobiernan y gestionan las ciudades y lo asentamientos humanos. Este cambio de paradigma urbano, como allí se lo menciona, estaría guiado por: una renovada asociación entre el nivel local y el nacional (promoviendo una efectiva descentralización, basada en los principios de subsidiariedad y de reconocimiento de la autonomía local); una planificación urbana y territorial que sea estratégica e integrada, que sirva para responder a la rápida urbanización y a los desafíos de la sostenibilidad; y un marco de financiación innovador y eficaz.

Este no muy extenso documento –en especial si se lo compara con su antecesor de Estambul-  incluye también puntos importantes, como el Plan de Ejecución de Quito para la Nueva Agenda Urbana, el cual reúne los compromisos para transformar el desarrollo urbano sostenible y los medios para la implementación efectiva de dicho Plan, que ofrecen ulteriores especificaciones sobre los puntos ya mencionados.

Algunas consideraciones preliminares

Si bien recién al finalizar esta semana se podrá evaluar, con mayor certeza, cuáles serán los principales puntos de acuerdo y de disenso que están incluidos en este Borrador 0, resulta oportuno considerar algunas dimensiones esbozadas en el documento que ya vienen generando algún tipo de escepticismo en la región, especialmente por parte de movimientos sociales y organizaciones de la sociedad civil.

En primer lugar, se viene sosteniendo que da la sensación que se trata de un documento “atemporal”, que no hace referencia a situaciones particulares –aunque globales- en las que vivimos en la segunda década del siglo XXI. Si bien es innegable que este tipo de documentos son producto de posiciones nacionales que, en muchos casos, son contrapuestas, queda la impresión que no se abordan temas importantes, conflictivos, más allá de lo meramente declamativo de combatir la pobreza, promover la inclusión y adoptar una estrategia de desarrollo sostenible. Por ejemplo, no se aborda la tensión que genera el tema del derecho a la propiedad de la tierra, un punto que ha sido históricamente conflictivo para las sociedades latinoamericanas.

Por otro lado, también se critica la poca participación que han tenido los movimientos sociales y las organizaciones de la sociedad civil en las posiciones nacionales que luego fueron negociadas a nivel internacional. Por citar un ejemplo al respecto, el Comité Popular Argentina hacia el Habitat III -compuesto por movimientos y organizaciones sociales de distintos distritos provinciales y municipales- ha denunciado la falta de participación de estos sectores en el documento oficial argentino, el cual recién fue subido a la página de Hábitat III a menos de un mes que la Cumbre tuviese inicio. Esta situación, que parece repetirse en otras latitudes del Continente, ha llevado a la propuesta de realización de contra-cumbres, en las que se pondrán  de manifiesto las visiones críticas y escepticismos de estos colectivos ante Hábitat III.

Por otro lado, desde el Preámbulo el Borrador O queda establecido que serán las ciudades el foco principal sobre el cual actuar las políticas de desarrollo de cara al siglo XXI, dado que es en ellas donde vive más de la mitad de la población mundial –llegando a un 70% de la población hacia 2050. De hecho, en este texto se sostiene que “la batalla por el desarrollo sostenible se ganará o se perderá en las ciudades”.  Se parte del presupuesto que, al concentrarse en ellas la mayor producción de la actividad económica, una mejor y mayor planificación (sostenible e integradora) podría repercutirse en una especie de círculo virtuoso para el resto de la sociedad.

Sin embargo, una rápida mirada sobre América Latina nos muestra que un 19,1% (2015) de su población vive en zonas rurales y que esta proporción –si bien descenderá al 14,6% en 2050- aun continuará representando una parte importante de la población latinoamericana. Y es en estas últimas zonas  donde se da la mayor concentración de pobreza y desigualdad en la región. Según datos de la CEPAL, la tasa de pobreza -que para la entera región latinoamericana era del 28,2% en 2014- presentaba una notable diferencia entre las zonas urbanas (23,8%) y las zonas rurales (46,2%), y esta proporción es aun más dramática en cuanto a la tasa de indigencia, cuya media regional es del 11,8% (2014), pero que en las zonas rurales es tres veces superior a la presente en las zonas urbanas (27,6% y 8%, respectivamente).

En consecuencia, si las ciudades están destinadas a ser el motor del desarrollo hacia el futuro, las zonas rurales deben plantearse como áreas fundamentales en las cuales intervenir, mediante políticas públicas, para no profundizar la brecha existente.  

Para finalizar, es importante remarcar que todo acuerdo sobre cómo reforzar las medidas que apunten a una existencia digna y sostenible para nuestros pueblos, sea a nivel sub-nacional, nacional, regional o global, es un paso que merece ser celebrado. Pero no por ello debemos conformarnos con declaraciones que luego queden en una dimensión meramente voluntarística o poco representativa de las realidades y las necesidades de los distintos territorios.

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Politólogo | Editor de Asuntos del Sur | @nachoflara

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