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Magistrados, a las urnas. El singular caso boliviano

1. ¿Qué se elige?

El domingo 3 de diciembre los ciudadanos bolivianos acudirán a las urnas para elegir a 26 altas autoridades del Órgano Judicial: el Tribunal Supremo de Justicia (TSJ), el Tribunal Agroambiental (TA), el Tribunal Constitucional Plurinacional (TCP) y el Consejo de la Magistratura (CM).

Para su elección, existen 9 circunscripciones departamentales, en las que se eligen los representantes al TSJ y al TCP, mientras que, a nivel nacional, se eligen los candidatos al TA y al CM.  

Para emitir el voto, el elector recibe dos papeletas, una con los candidatos a nivel nacional - del CM y el TA- y otra en la que elegirá a los candidatos departamentales para el TSJ y al TCP. Es decir, que emitirá 4 votos. Resultarán electos aquellos magistrados y consejeros que obtengan el mayor número de votos válidos, mientras que los siguientes más votados serán designados suplentes.

El Tribunal Agroambiental (TA) es, según la Ley 025, el máximo tribunal especializado de la jurisdicción agroambiental encargado de impartir justicia en materia agraria, pecuaria, forestal, ambiental, aguas y biodiversidad, que no sea de competencia de autoridades administrativas, es decir, que no tenga que ver con la relación entre el Estado plurinacional y un particular. Está integrado por un presidente y 5 magistrados divididos en 2 salas, de las cuales el presidente no participa.

El Consejo de la Magistratura (CM) es la instancia responsable del régimen disciplinario del Poder Judicial en Bolivia, y además se encarga del control y fiscalización económica de todos los bienes del Órgano Judicial, bajo el principio de participación ciudadana. Compuesto por tres consejeros, desarrolla políticas de gestión judicial, administrativa, de información, participación ciudadana y control social, y realiza estudios técnicos y estadísticos relacionados con las actividades del Órgano Judicial.

El Tribunal Supremo de Justicia (TSJ) es la máxima instancia de la jurisdicción ordinaria, cuya función es impartir justicia en materia civil, comercial, familiar, niñez y adolescencia, tributaria, administrativa, trabajo y seguridad social, anticorrupción, penal y otras que señale la norma. La jurisdicción ordinaria se ejerce a través del TSJ, los tribunales departamentales de justicia, los tribunales de segunda instancia, los tribunales de sentencia y jueces con jurisdicción, donde ejercen competencia en razón de territorio, naturaleza o materia. Está compuesto por 9 magistrados.

El Tribunal Constitucional Plurinacional (TCP) es el garante, contralor e intérprete de la Constitución Política del Estado (CPE), siendo sus decisiones y sentencias vinculantes y obligatorias, sin admitir recurso ulterior. Ejerce la tarea de control de constitucionalidad de leyes y el resguardo del respeto y la vigencia de los derechos y las garantías constitucionales de las personas. Se encuentra compuesto por 9 magistrados organizados en 4 salas, presididas por un presidente.

2. ¿Cómo se eligen los jueces?

Esta modalidad de designación de los jueces nos pone ante muchas preguntas. Intentemos abordar algunas. En principio, la elección de los magistrados difiere, según el tribunal u organismo del que estemos hablando. Así, si tomamos en consideración al Tribunal Superior de Justicia (TSJ) o el Tribunal Constitucional Plurinacional (TCP), debemos referirnos a un tipo de representación departamental, mientras que el Tribunal Agroambiental o el Consejo de la Magistratura son electos por distrito único nacional.

Vayamos más allá: todos los candidatos a ocupar estos altos tribunales (no se trata de las primeras instancias, sino de las definitorias, a las que se llega por apelación de las causas, y al Consejo de la Magistratura encargado de la administración de los recursos de la justicia y de las sanciones disciplinarias) son preseleccionados por la Asamblea Legislativa, y luego el filtro final es el sufragio universal. En esta ocasión, se presentaron 350 candidatos. La preselección se realizó en la Asamblea Legislativa Plurinacional, con el apoyo de las Facultades de Derecho de las Universidades autónomas del país. Podemos ver esta reglamentación, para el caso del Tribunal Supremo de Justicia, en el artículo 182 de la Constitución del país, que data de 2009. Para el Tribunal Constitucional, debemos referir al artículo 198, para el Agroambiental el 187 y el Consejo de la Magistratura se ve regulado por los artículos 193 y 194 de esta norma (1).

Volviendo al sufragio como método de selección de los altos funcionarios judiciales, es importante señalar que los jueces del TCP y del TSJ (de nueve miembros cada uno) son electos por nueve circunscripciones uninominales, lo cual trae consigo la sobre y subrepresentación de los departamentos en los que estos son elegidos. Si observamos la tabla 1, podemos dar cuenta del problema que surge en estos casos: sobrerrepresentación de los distritos chicos y subrepresentación de los grandes.

Al avanzar en el análisis surge un dato llamativo (más): los postulantes de todos estos cuerpos no representan partidos u organizaciones sociales o políticas, ya que lo tienen prohibido por la Constitución -al igual que el hacer algún tipo de campaña electoral-, con el fin de garantizar la independencia judicial. Si bien no estamos hablando de una adscripción formal a un partido político, no podemos dejar de reparar en que los candidatos son preseleccionados por la Asamblea Legislativa Nacional, por lo que aquellos se encontrarán vinculados a uno de los partidos políticos que impulse sus candidaturas. Así, los magistrados no dependen sólo de la voluntad popular, sino también de la distribución de fuerzas al interior de la Asamblea Legislativa. Esto implica que existen dos mayorías extemporáneas en la selección de los magistrados, en tanto los mandatos de los legisladores son de cinco años contra seis de los magistrados. Esto implica, para los magistrados, constituirse como una figura de consenso para dos cuerpos legislativos con composiciones distintas.

En el caso del TA y el Consejo de la Magistratura, los miembros se eligen por circunscripción nacional. Es interesante notar, a la vez, que la elección de estos funcionarios se realiza por boleta única de papel por circunscripción. Así, los electores se encontrarán en esta ocasión con dos boletas: una departamental y una nacional, en la que marcan sus preferencias.  

Por último, quizás resulta pertinente destacar lo siguiente: si bien los electos son los magistrados de las más altas instancias judiciales, el voto popular no está exento de influencia en lo que respecta a las instancias iniciales del sistema judicial, dado que los jueces de tribunales inferiores son seleccionados por el TSJ de una terna que confecciona el Consejo de la Magistratura.  

3. Las consecuencias en la región de las elecciones judiciales

Las elecciones judiciales en Bolivia son algo único en el mundo. Ningún país había utilizado el mecanismo de soberanía popular para elegir los altos tribunales. La selección de las autoridades judiciales en América Latina es variada, pero ninguna se basaba en el sufragio universal.

Realizando un breve recorrido en los modos de elección de altos tribunales, siguiendo a Luis Pásara (2014) (2), tanto en Argentina como en Estado Unidos y Nicaragua, participan en la selección el Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo. El Legislativo hace su presencia de forma total o casi total en Costa Rica y Uruguay. Mientras que en Barbados, Canadá y Jamaica lo hace el Ejecutivo. Otra forma más mixta de seleccionar magistrados es la actuación del Legislativo con otros sectores -como la sociedad civil- en Honduras o la comunidad jurídica en Guatemala. En otros países el Consejo de la Magistratura, con cierta autonomía, tiene el rol principal, como lo muestran los casos de Perú, Colombia y República Dominicana.

Sin embargo, sí existen países en los que jueces de paz o categorías afines, se eligen mediante el voto popular (Perú, Colombia y Venezuela). Alejándonos de América Latina, en Japón el pueblo vota ratificando o rechazando las designaciones de los jueces de la Corte Suprema, y la misma Corte arma la nómina de designación. Finalmente en Estados Unidos (solo en cinco Estados) y en Suiza se eligen jueces estatales, pero no del alto tribunal.

Entonces ¿cómo es que se logra en Bolivia la elección popular de altos magistrados? Para dar respuesta a esa pregunta, debemos adentrarnos en el contexto de este país. Conforme a Ollier (2008) (3), podemos afirmar que la presidencia de Evo Morales encarnó lo que se denomina presidencia dominante, definida por su posición político institucional (PPI) y los poderes formales constitucionales y partidarios, pero además por la interacción con los recursos que es capaz de captar y la relación con el conjunto de actores sociales e instituciones.

Las PPI ventajosas dan condiciones para la presidencia dominante, que al tener una oposición fragmentada y carente de recursos, define leyes e implementa medidas que favorecen el ejercicio concentrado de poder, aumentando la capacidad de decidir por sí sólo (Ollier, 2014) (4). Adentrándonos en los recursos de poder de la presidencia de Morales, Fraschini y Tereschuk (2015) (5) analizan sus recursos institucionales, para los que la reforma que aprobó la elección popular de los magistrados jugó un rol fundamental.

La nueva Constitución respondió a una reforma judicial basada en el pluralismo jurídico, estableciendo en su art. 179 que la función judicial es única, ejercida por la jurisdicción ordinaria, la jurisdicción agroambiental, la jurisdicción constitucional y la jurisdicción indígena originario campesina.

La Asamblea Constitucional fue convocada con el objetivo de refundar el país, pero no fue sencillo modificar la Constitución. Si bien Evo triunfa en las elecciones convencionales, la oposición del Oriente boliviano (Tarija, Santa Cruz, Beni y Pando) que poseía poder de movilización y apoyo popular ciudadano, una vez aprobada la Constitución, declara una posición de resistencia. A pesar de esto, Morales fue reelegido en 2009 con el 64% y pudo generar en el Parlamento el apoyo necesario para las transformaciones económicas a implementar.

Desde lo ideológico, esto se vio fortalecido con la fundamentación del ordenamiento jurídico del nuevo Estado Plurinacional, el cual centraliza en la descolonización del Estado por el propio Estado. Estos matices ideológicos podemos observarlos en los escritos de García Linera (2008) (6), para quien la disfuncionalidad del sistema jurídico y judicial surgió en la época colonial y se perpetuó en la republicana, basándose en las necesidades del libre mercado y excluyendo las mayorías nacionales.

Consecuentemente con lo que afirma en su libro “Hacia un nuevo sistema judicial en Bolivia” la Fundación CONSTRUIR (7), afirma que lo novedoso del soporte axiológico, ideológico y ético, radicó en los principios de servicio a la sociedad, participación ciudadana, armonía social, equidad, interculturalidad y pluralismo jurídico, concordantes con la visión de país que acompañaba al proceso constituyente.

Recursos institucionales, apoyo popular y movilización fueron las bases que sostuvieron el cambio, a pesar del desacuerdo, durante el 2011, de gran parte de los partidos de la oposición. Con todos los avatares, las elecciones judiciales de Bolivia sentaron un precedente para la región.

En primer lugar nace una nueva forma de mirar a la república, sus frenos y contrapesos. En segundo lugar el debate se centra sobre la legitimidad, en particular sobre la de ejercicio y origen de la representación. La primera es innata del análisis del razonamiento jurídico de los jueces en la toma de decisiones para saber si garantiza la sujeción a las leyes, la Constitución y tratados internacionales. La segunda radica en la democracia y el ejercicio legítimo de un cargo basado en el sufragio.

4. Contexto en que se implementó la reforma institucional

Como dato de color, y pensando en lo novedoso de este tipo de elección, única en el mundo, podemos pensar en la tensión que existe entre una campaña electoral y las características propias del Poder Judicial. Para clarificar este punto podemos tomar el ejemplo de las sanciones que apuntan a evitar la campaña política “tradicional” que se instrumenta en elecciones para cargos legislativos o ejecutivos (espacios publicitarios y divulgación de información sobre los candidatos). En este sentido, la autoridad del Tribunal Supremo Electoral (TSE) destacó que, en estas elecciones, los aspirantes a ocupar cargos en las magistraturas tienen prohibido, bajo la pena de ser inhabilitados, todo lo que competería a una tradicional campaña electoral: solicitar el voto por su candidatura u otras a través de propaganda en medios de comunicación o mediante campaña electoral, emitir opinión en contra de otros candidatos o candidatas por cualquier medio o espacio y contratar espacios de publicidad en medios de comunicación, para promocionar su candidatura (8). Esto claramente se explica por el carácter que sostiene la investidura del Poder Judicial en una república, debe ser independiente al margen de ser elegidas por mayorías populares.

Nota al pie:

(1) https://www.oas.org/dil/esp/Constitucion_Bolivia.pdf

(2) Pásara, L. (2014), "Elecciones judiciales en Bolivia, un caso inédito", Due Process of Law Foundation: Washington DC. Disponible en: http://www.dplf.org/sites/default/files/informe_bolivia_web2.pdf

(3) Ollier, M. (2008), “La institucionalidad democrática en el callejón: la inestabilidad presidencial en la Argentina, 1999-2003”, en América Latina Hoy, Universidad de Salamanca, Vol. 49.

(4) Ollier, M. (2014), "Presidencia dominante y oposición fragmentada: una construcción política. Néstor y Cristina Kirchner (2003-2011)", UNSAM Edita: San Martín.

(5) Fraschini, M y Tereschuk, N. (2015), " El príncipe democrático sudamericano. Liderazgos presidenciales del siglo XXI en la región", Eduvin: Buenos Aires.

(6) García Linera, A. (2008), "La Potencia Plebeya. Acción colectiva e identidades indígenas, obreras y populares en Bolivia", CLACSO: Buenos Aires.

(7) http://www.fundacionconstruir.org/index.php/docintercambio/categoria/id/6

(8) Reglamento de Difusión y Méritos e Información para la Elección de Altas Autoridades del Órgano Judicial y del Tribunal Constitucional Plurinacional.

Equipo de Investigadores: "Coaliciones Políticas en América Latina"

Iván Seira (coordinador)

Agustina Falak

Federico Casas

Julia Farías Guizzo

Sofía Santamarina

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Equipo de investigadores "Coaliciones Políticas en America Latina"

Iván Seira, Florencia Videla Bavio, Sofía Santamarina, Federico Oscar de la Vallina, Martín Ferreiro y Federico Manuel Casas, todos son Investigadores en Formación del GICP "Coaliciones Políticas en America Latina" (UBA) | Tw: @CoalicionesGICP

Christian Andres Gonzales Calla

Politólogo.

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