POLICY BRIEF
A crise no Senado brasileiro: discutindo melhorias institucionais e da elite política.
Por Diogo Guillén y Guilherme Goulart
Diogo Guillén, mestre em Economia pela PUC-RJ, é atualmente candidato a PhD na Universidade de Princeton.
Guilherme Goulart, mestre em Economia Internacional por Sciences Po Paris, é membro de Asuntos del Sur.
A recente crise no Senado tem mostrado as entranhas dessa instituição democrática representativa da federação brasileira. Além de causar estarrecimento e indignação, a corrupção praticada na Câmara Legislativa sugere a existência de fragilidades institucionais, ou ao menos ela parece estar devidamente "institucionalizada" pelo uso à exaustão.
É interessante lembrar, nesse contexto, a frase de José Sarney, protagonista da crise, dizendo que a "crise não é minha [dele], mas do Senado". Se, em algum momento, essa parecia apenas mais uma tentativa de defesa, agora nota-se que ele tinha razão. O mais acertado talvez seja dizer que os membros corruptos de uma elite parlamentar se sobrepõem às fragilidades institucionais tornando mais difícil estabelecer a linha divisória entre os culpados e aquilo que se observa. Com efeito, a atual crise no Senado brasileiro revela duas questões fundamentais inerentes à democracia: o funcionamento das instituições democráticas e a seleção das elites políticas.
A decisão sobre quais instituições democráticas, aqui entendidas essencialmente como o modo de organização do poder político, devem ser adotadas pode ser feita de maneira relativamente discricionária para obedecer a diferentes objetivos. Em vez de considerar as instituições como um puro resultado do acaso, de algum acidente histórico ou ainda da utópica organização que oferece incentivos perfeitos aos seus dirigentes para a consecução do bem público; parece-nos mais interessante ressaltar o caráter conflituoso das instituições. Grupos movidos por interesses comuns disputam espaços para exercício de poder e, in fine, a elite que detém o poder desenha a instituição da forma que melhor lhe cabe, apropriando-se das maiores rendas possíveis. O quanto seria possível obter dependeria da elite no poder e do desenho que propiciasse mais ou menos discricionariedade.
Essa linha de raciocínio sugere que os agentes encarregados do exercício do poder são racionais e buscam maximizar seu interesse privado, que pode coincidir ou não com o bem público. Nesse sentido, os recentes escândalos no Legislativo, e principalmente no Senado brasileiro, são um bom (mau) exemplo. O uso inapropriado de cotas de viagens para fins de trabalho, por exemplo, parece haver sido, de facto, institucionalizado, na medida em que se tornou generalizado. Isso é ainda mais grave, pois, como mostra a literatura econômica, instituições políticas eficientes e os quadros que a povoam têm um impacto significativo no processo de desenvolvimento econômico.
Em nosso parecer, a reflexão atual sobre a melhoria da eficiência das instituições democráticas no Brasil deve responder a duas questões essenciais: 1) como reduzir o escopo de práticas de corrupção?; 2) como tornar a corrupção mais visível e mais custosa? Inovações e mudanças relativamente simples poderiam, a custo reduzido, convergir para melhorias no jogo democrático, além de contribuir para que, no futuro, parlamentares mais competentes sejam eleitos.
Como diminuir o escopo de práticas de corrupção?
A gestão do Legislativo, seja da Câmara dos Deputados, seja do Senado, obedece a duas frentes em larga medida independentes: a formulação das políticas e a gestão da “casa legislativa”. Meritocracia deve ser a palavra de ordem na escolha daqueles que se dispõem a gerir o dia-a-dia do Parlamento (da contabilidade à direção-geral), assim como as políticas públicas. Se os parlamentares são responsáveis pela formulação das leis e políticas públicas, pensamos que a gestão destas últimas deve ser predominantemente tecnocrática, auferida segundo o crivo do mérito. Nesse âmbito, a recente criação do cargo de “gestores públicos” federais (e estaduais), sob os auspícios do Executivo, é um avanço, que contrasta com o número elevado de “cargos de confiança” com indicação discricionária no Legislativo.
Quanto à gestão da casa legislativa, por que não atribuir sistematicamente o recrutamento desses gestores a concurso público ou a agências independentes? É preciso garantir regras e incentivos àqueles que se ocupam da administração para que não sejam seduzidos pelo jogo político. Se a independência prima, aspirantes a cargos estratégicos (como a direção-geral do Senado), poderiam ser referendados por comissão multipartidária de parlamentares. A súmula vinculante de 2008, que condena o nepotismo direto e cruzado na administração pública direta ou indireta (e.g. autarquias), ainda que tardia, representa outro passo importante para a modernização do Estado. A presença de "afilhados políticos" gerindo órgãos da "casa" (por exemplo, a gráfica do Senado, para lembrar outro escândalo recente), apesar de não ser considerada nepotismo, tampouco deveria ser tolerada. Outra questão que nos parece importante é: por que a súmula vinculante não pode ser estendida aos cargos políticos, como ministros e secretários de estado?
Como tornar a corrupção mais custosa?
Em primeiro lugar, é preciso fazer com que as más condutas sejam identificadas e punidas. A dinâmica do jogo democrático em um sistema multipartidário, como o brasileiro, faz com que as disputas entre os partidos políticos contribuam para que as irregularidades feitas às escondidas venham à tona. O problema é que os parlamentares podem ceder à tentação das colusões entre pares, fazendo com que o seu interesse privado, seja para a reeleição ou por uma “simples” troca de favores, prevaleça sobre o serviço idôneo à “coisa pública”. Portanto, outros tipos de pesos e contrapesos são necessários. Uma idéia são as sindicâncias independentes, que poderiam ser revistas por órgãos competentes, como o Ministério Público da União, segundo o domínio em questão. Dentro do contexto atual, é preciso refletir sobre como tratar as diligências nas “Casas Legislativas”. Isso nos leva à próxima questão fundamental: uma vez que as irregularidades forem apontadas, é preciso julgá-las e oferecer as punições devidas aos infratores. Apesar da imunidade da qual gozam os parlamentares, como garantir a independência das diligências, nas formas das comissões temporárias ou permanentes, para que elas não sejam tragadas pelo jogo político, ao sabor de alianças da última hora? O risco maior é que a impunidade de elites que pareçam corruptas aos olhos dos cidadãos corroam a confiança desses no Estado democrático de direito.
Em segundo lugar, como manda a democracia, é imperativa uma maior transparência sobre a administração pública. O direito à informação permite ao contribuinte saber o que tem sido feito com seu dinheiro, além de ajudá-lo, como eleitor, a compreender o perfil dos concorrentes a cargos eletivos. O Portal Transparência é uma iniciativa interessante e pode representar um passo importante para entender melhor onde e como o Governo Federal aplica o dinheiro público. Entretanto, é necessário vigilância aos chamados “gastos secretos”, que, segundo denúncias recentes, respondem por elevada parcela dos gastos. Também consideramos que seria importante oferecer mais transparência sobre os recursos humanos concentrados no Congresso: a lista de gastos dos parlamentares, quem são os assistentes parlamentares de cada membro do Parlamento, suas competências (Curriculum Vitae disponível on line) e modo de contratação. Maiores informações sobre as diligências levadas a cabo no Congresso no Portal do Senado, seriam igualmente importantes.
Subjacente ao argumento anterior, há a crença de que a disponibilidade da informação sobre parlamentares corruptos (ou incompetentes) permitirá, ao eleitor ciente, sancioná-los através do voto, levando a uma natural "seleção" das elites políticas e ao fortalecimento da democracia. Os resultados da literatura confirmam este argumento, como Ferraz e Finan (2007) que investigam o papel de um programa anti-corrupção no Brasil em 2003 em que foram divulgados relatórios de auditoria sobre corrupção. Os resultados desse artigo sugerem que a performance eleitoral dos candidatos envolvidos no relatório foi afetada de maneira negativa pela disponibilidade desta informação, sendo mais forte o efeito nos municípios em que havia rádio, permitindo maior circulação da informação. Longe de ser o único caminho de sanção à má conduta pública, a divulgação de informação pode ser um dos caminhos mais promissores. Há, no entanto, alguns casos em que depender meramente da informação como sanção à futura candidatura do parlamentar pode não ser suficiente ou eficiente. Suficiente porque em casos de corrupção, existe um crime sobre o qual deve haver uma pena. E eficiente porque, muitas vezes, o parlamentar é dono ou exerce forte influência sobre emissoras de rádios locais e outros canais de distribuição da informação oral ou escrita, tornando o acesso à informação mais difícil.
Segundo essa linha de pensamento, da mesma maneira que se objetiva uma instituição ideal, deve-se objetivar uma elite ideal. Obviamente, a impessoalidade das elites é fator sine qua non para o desenvolvimento pleno da democracia institucional. Assim, a questão que resta é como favorecer a “melhor” elite parlamentar a partir do jogo democrático. A divulgação da informação parece ser a melhor (senão única) solução, evitando que a assimetria de informação sobre as intenções e competências dos candidatos/elites parlamentares possa levar a uma escolha equivocada.
Não é hora de reinventar a roda ou fechar o Senado. É hora de pensar o que pode ser feito, de maneira factível, para que abusos e erros não se repitam. Conforme sugerimos, há medidas simples que podem ser de extrema valia. Algumas delas, urgentes no contexto atual, envolvem a tecnocratização e meritocracia na gestão das políticas públicas e da casa legislativa, o aprimoramento de pesos e contrapesos que favoreçam a fiscalização mútua entre pares, além da maior transparência da administração pública. Essas poucas medidas, que requerem um investimento quase nulo, permitiriam instituições políticas mais eficientes e elites parlamentares mais competentes nas próximas eleições, favorecendo o fortalecimento da democracia e do crescimento econômico.
